全國工業總會在7月27日以「再造台灣成長新動能」為題，發表2018年的白皮書，針對110項議題，向政府提出共231項的建言；其中，九大建議方向之一的「改革環評制度」，對於國內外企業在台投資的影響深遠。由於前瞻基礎建設的「軌道」和「水環境」、以及「綠能建設」，也都涉及到開發用地的取得和環境影響評估，以下從「土地正義」和「環評制度」兩個方面進行檢視，並提出建言。
就「土地正義」而言，發生於2010年的苗栗大埔徵地案，最後的結果是指標型的建築物、「張藥房」於今年7月18日在蔡英文總統親自參加下，舉行動土祈福儀式。值得探討的是，土地徵收過程當中的所謂「公共利益」，並不是以數量的優勢做為決定標準，在相互權衡的多元互動過程，「社會上的少數，也是公益」，而張藥房的原地重建是民進黨政府實踐「土地正義」之具體行動。由於所謂的「公共利益」處於政府和企業與個人組織團體之間的灰色地帶，在追求經濟發展的時候，土地徵收也因而成為政府、企業、以及個人利益衝突過程，必須共同面對的核心問題。
就「環評制度」而言，我國的環評制度師承美國，但在本質上卻與美國和各國不盡相同。1970年代是美國環保政策與環境立法的「黃金十年」，政府在1971年成立「行政院衛生署環境衛生『處』」，並在1987年升格為「行政院環保署」。雖然目前政府組織改造的「環境資源部」仍未正式成立，但舉凡生活、自然、社會環境，乃至於土石採取和採礦、農林漁牧、交通與文教和醫療建設的開發、以及核能儲存或處理場所之興建，都受到「環境影響評估法」的規範。
我國的環評審查主要分為「環境影響說明書」和「環境影響報告書」兩個階段，制度運行的爭議則在於「官民的認知差異太大」，以及「環評會議對於開發行為的實質審查」。前者由於目的事業的主管機關、環評機關與環評會議的決議、以及進行開發的業者彼此認知的差異過大，以致於曠日費時；而後者因為環評會議所擁有、基於「專業原因」的否決權，是針對開發行為本身的實質審查，不只嚴重影響到產業的發展，也顯現出我國和美國由主管機關核准、負最後政治責任的重大差異。
簡言之，現行的環評制度賦予環評會議可以基於「專業」而行使決策的否決權，進而推翻各種的開發決策，不只和美國、德國、以及日本的制度設計不同，也形成政府官員和學者專家透過「委員會治理」之宰制，主政者不用擔負政治責任的藉口。此次工業總會所提出「改革環評制度」政策建議的當下，正面臨第三天然氣接收站的環評卡關、太陽光電發展受挫，乃至於各項前瞻基礎建設的政策推動過程，都受到環評審查的挑戰。當前的經濟建設與交通開發之困境，有待政府提出具體的政策回應。
一方面，環評審查的功能與定位，應該是提供主管機關決策前的政策資訊，使政府決策機關可以在事前充分考慮到環境的影響因素，或甚至是參酌環境衝擊比較小的替代方案。內政部的土地徵收審議委員會、或是環保署的環評審查委員會，「學者（專家）委員」之學術背景使得討論的觀點分歧，常常難以形成做出決議和方案採納的共識。學者專家所堅持專業知識的「技術決定論」，認為性質類似的問題可以採用相同解決方案的看法，忽略了現實政治世界的複雜性，和專家決策和技術分析的侷限性。
另一方面，目前政府只是「行禮如儀」和「走完程序」的各種「說明會」、「公聽會」、「座談會」，並未能「形塑更好的管道」和「提供更多的選擇」。由於開發用地的取得，並不只是「合理的」補償或「完全的」補償，人民的生存權和工作權，才是社會輿情關注的焦點。因此從被動的溝通到創造性的公眾協商，藉著適當而嚴謹的「聽證會」制度，建立更多元的公共參與機制，是政府必須正視的發展方向。
然而由於政府官員愈是被要求恪遵嚴謹的行政程序規範，可能付出的行政成本就愈高；最後的決策需不需要受到聽證會所提出意見的約束或限制，以及「由誰來決定」，是不是對人民權利或公共利益有重大影響，判斷和衡量公共利益的最後結果能否讓利害關係的個人組織團體所信服，都是值得深思的民主治理課題。「改革環評制度」是驅動現階段經濟發展新動能極為重要的一環，也是企業界對於政府最殷切的期盼。
（工商時報／主筆室）
延伸閱讀
